De digitale eengemaakte markt is een van de belangrijkste politieke prioriteiten van de Europese Commissie (1) en moet digitale mogelijkheden ontsluiten voor particulieren en bedrijven in een markt van meer dan 500 miljoen EU-consumenten. Om het potentieel van de digitale eengemaakte markt te kunnen realiseren, is er een modern en stabiel fiscaal kader nodig dat innovatie stimuleert, de versnippering van de markt aanpakt en alle spelers in staat stelt onder eerlijke en evenwichtige voorwaarden gebruik te maken van de nieuwe marktdynamiek. Een eerlijke belastingheffing van de digitale economie is ook een punt dat op de agenda van de Europese Commissie voor een eerlijk en efficiënt belastingstelsel in de Europese Unie (2) staat.
De digitale economie verandert de manier waarop mensen met elkaar omgaan, consumeren en zakendoen. Digitale bedrijven groeien aan een veel hoger tempo dan de economie in het algemeen en deze tendens zal zich alleen maar doorzetten. Digitale technologieën bieden de samenleving talrijke voordelen en, vanuit fiscaal oogpunt bekeken, openen zij mogelijkheden voor de belastingdiensten en bieden zij oplossingen om de administratieve lasten te verlichten, de samenwerking tussen belastingautoriteiten te vergemakkelijken en belastingontduiking aan te pakken.
Beleidsmakers hebben het evenwel moeilijk om oplossingen te vinden die een eerlijke en effectieve belastingheffing kunnen garanderen terwijl het digitale transformatieproces van de economie alleen maar versnelt, omdat de bestaande regels voor de vennootschapsbelasting achterhaald zijn en geen gelijke tred kunnen houden met die ontwikkeling. De bestaande regels zijn met name niet meer afgestemd op de huidige context waarin grensoverschrijdende onlinehandel zonder fysieke aanwezigheid wordt gefaciliteerd, bedrijven in grote mate een beroep doen op moeilijk te waarderen immateriële activa, en door gebruikers gegenereerde content en dataverzameling kernactiviteiten zijn geworden bij de waardecreatie van digitale bedrijven.
Op internationaal niveau heeft de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), in haar verslag over actie 1 (3) dat in 2015 werd gepubliceerd in het kader van het OESO-/G20-project over grondslaguitholling en winstverschuiving (BEPS), al onderkend dat de digitalisering en een aantal van de daaruit voortvloeiende bedrijfsmodellen een uitdaging vormden voor de internationale belastingheffing. Naar aanleiding van dit verslag hebben de G20-ministers van Financiën nogmaals hun steun uitgesproken voor de werkzaamheden van de OESO op het gebied van belastingheffing en digitalisering. In dat verband heeft de OESO aan een tussentijds verslag (4) over de belastingheffing van de digitale economie gewerkt, dat in maart 2018 aan de G20-ministers van Financiën is gepresenteerd. In dat tussentijds verslag is onderzocht of het internationale belastingstelsel aan de digitalisering van de economie moet worden aangepast, en zijn de elementen in kaart gebracht waarmee de landen die voorlopige maatregelen willen nemen om de fiscale uitdagingen van de digitalisering aan te pakken, rekening moeten houden.
Op het niveau van de Unie heeft de Commissie deze uitdagingen in kaart gebracht in haar mededeling van 21 september 2017 over "Een eerlijk en efficiënt belastingstelsel in de Europese Unie voor de digitale eengemaakte markt (5) ". Dit initiatief werd ook aangekondigd in de intentieverklaring van voorzitter Juncker bij de toespraak over de Staat van de Unie 2017 (6) . Wat de lidstaten van de EU betreft, hebben verschillende ministers van Financiën gezamenlijk een politieke verklaring ondertekend over de belasting van bedrijven die actief zijn in de digitale economie ("Joint initiative on the taxation of companies operating in the digital economy"), waarin zij hun steun betuigen aan met het Unierecht verenigbare en doeltreffende oplossingen die zijn gebaseerd op het concept van een zogenoemde "egalisatiebelasting" op de omzet die digitale bedrijven genereren in Europa (7) . Vervolgens heeft de Europese Raad in zijn conclusies (8) van 19 oktober 2017 de nadruk gelegd op de noodzaak van een doeltreffend en billijk belastingstelsel dat geschikt is voor het digitale tijdperk. Tot slot heeft de Ecofin-Raad in zijn conclusies van 5 december 2017 (9) nota genomen van de interesse van diverse lidstaten voor tijdelijke maatregelen, zoals een heffing op basis van inkomsten uit digitale activiteiten in de Unie, en was hij van oordeel dat de Commissie die maatregelen kon beoordelen.
Dit voorstel is een reactie op deze oproepen en biedt een tijdelijk antwoord op het probleem dat de huidige vennootschapsbelastingregels tekortschieten voor de digitale economie.
De huidige vennootschapsbelastingregels zijn opgesteld voor traditionele bedrijven. Deze regels zijn gebaseerd op het beginsel dat de winst moet worden belast waar de waarde wordt gecreëerd. Zij dateren evenwel voornamelijk uit het begin van de 20e eeuw en waren geschreven voor traditionele "bakstenen" bedrijven waarbij werd vastgesteld welke factoren tot een heffingsrecht in een land leiden (waar wordt belast) en hoeveel inkomsten van een bedrijf aan een land worden toegerekend (hoeveel wordt belast), hoofdzakelijk uitgaande van een fysieke aanwezigheid in dat land. Dit betekent dat niet-fiscaal inwoners slechts belastingplichtig worden in een land als zij over een aanwezigheid beschikken die gelijkstaat aan een vaste inrichting daar. Deze regels schieten evenwel te kort ten aanzien van het mondiale bereik van digitale activiteiten waarbij fysieke aanwezigheid geen vereiste meer is om digitale diensten te kunnen verlenen. Bovendien hebben digitale bedrijven andere kenmerken dan traditionele bedrijven als het gaat om de manier waarop waarde wordt gecreëerd, door de mogelijkheid om activiteiten op afstand te verrichten, de bijdrage van eindgebruikers aan de waardecreatie, het belang van immateriële activa, en de tendens naar winner-takes-most marktstructuren die geworteld zijn in de sterke aanwezigheid van netwerkeffecten en de waarde van big data.
Door de toepassing van de bestaande vennootschapsbelastingregels op de digitale economie is er een spagaat ontstaan tussen de plaats waar winsten worden belast en de plaats waar waarde wordt gecreëerd, met name bij bedrijfsmodellen die sterk steunen op gebruikersparticipatie. Vanuit fiscaal oogpunt vormt dit een dubbele uitdaging. Ten eerste kan het voorkomen dat de input die een bedrijf van gebruikers krijgt - en die in feite waarde voor het bedrijf creëert - in een fiscaal rechtsgebied kan worden gesitueerd waar het bedrijf dat een digitale activiteit verricht, fysiek niet gevestigd is (en volgens de huidige regels dus ook niet voor belastingdoeleinden gevestigd is) en de winsten uit die activiteiten bijgevolg niet kunnen worden belast. Ten tweede wordt, ook als een bedrijf een vaste inrichting heeft in het rechtsgebied waar de gebruikers zich bevinden, de waarde die door de participatie van gebruikers is gecreëerd, niet in aanmerking genomen wanneer wordt bepaald hoeveel belasting in elk land moet worden betaald. Dit is niet zonder gevolgen voor het risico dat de regels betreffende vaste inrichtingen kunstmatig worden omzeild, het verstoort de concurrentie tussen spelers op de digitale markt en heeft een negatief effect op de inkomsten.
De Commissie is zich ervan bewust dat multilaterale, internationale oplossingen voor de belastingheffing van de digitale economie de ideale aanpak zouden vormen, gelet op het mondiale karakter van deze uitdaging. De Commissie werkt nauw samen met de OESO om een internationale oplossing tot stand te helpen brengen. Het is evenwel moeilijk om op internationaal niveau vooruitgang te boeken omdat het probleem complex is en er zeer uiteenlopende kwesties geregeld moeten worden, waardoor het tijd kan vergen om een internationale consensus te bereiken. Om die reden heeft de Commissie besloten zelf actie te ondernemen: zij stelt voor de vennootschapsbelastingregels op Unieniveau aan te passen om rekening te kunnen houden met de kenmerken van digitale bedrijven (10) , en beveelt aan dat de lidstaten deze alomvattende oplossing ook opnemen in hun dubbelbelastingverdragen met niet-Unierechtsgebieden (11) . Hoewel de Ecofin-Raad in zijn conclusies van 5 december 2017 ook benadrukte dat hij de voorkeur gaf aan een mondiale oplossing en zijn best zou doen om de toekomstige internationale ontwikkelingen van nabij te volgen en passende antwoorden te overwegen, keek hij toch uit naar een EU-optreden. De huidige voorstellen doen niet af aan het wezenlijke belang van de OESO-werkzaamheden om in dit verband tot een mondiale consensus te komen. De Commissie zal de ontwikkelingen nauwlettend volgen.
In afwachting van een alomvattende oplossing, waarvan de goedkeuring en implementatie tijd kan vergen, staan de lidstaten onder druk om in dit verband actie te ondernemen, omdat het risico bestaat dat de grondslag van hun vennootschapsbelasting na verloop van tijd sterk wordt uitgehold en ook omdat de situatie als oneerlijk wordt ervaren. In tien lidstaten zijn er al unilaterale maatregelen ingesteld of bestaan er concrete plannen om dit probleem op beperkte schaal aan te pakken, maar de tendens is stijgend en zowel wat toepassingsgebied als grondgedachte betreft, lopen de genomen maatregelen sterk uiteen. Zulke ongecoördineerde maatregelen van individuele lidstaten houden het gevaar in dat de eengemaakte markt van de Unie verder versnippert en de concurrentie wordt verstoord, en zo ook de ontwikkeling van nieuwe digitale oplossingen en het concurrentievermogen van de Unie als geheel wordt belemmerd.
Daarom moet de Commissie optreden en een voorstel doen voor een geharmoniseerde aanpak met een tijdelijke oplossing die het probleem doelgericht aanpakt. Dienovereenkomstig voorziet dit voorstel in een gemeenschappelijk stelsel van belasting op de inkomsten uit de levering van bepaalde digitale diensten door belastingplichtigen (hierna de "digitaledienstenbelasting" of "DDB" genoemd). Met dit voorstel wordt specifiek beoogd een maatregel in te stellen die gericht is op de inkomsten uit de levering van bepaalde digitale diensten, en die gemakkelijk ten uitvoer kan worden gelegd en een gelijk speelveld helpt te creëren in afwachting van een alomvattende oplossing.
Dit is in overeenstemming met de algemene doelstellingen van dit voorstel, namelijk:
– de integriteit van de eengemaakte markt beschermen en de goede werking ervan garanderen;
– de houdbaarheid van de overheidsfinanciën in de Unie garanderen en uitholling van de nationale belastinggrondslagen vermijden;
– sociale rechtvaardigheid handhaven en een gelijk speelveld garanderen voor alle bedrijven die in de Unie actief zijn; en
– agressieve fiscale planning bestrijden en de bestaande mazen in de internationale regelgeving, die sommige digitale bedrijven de mogelijkheid geven belasting te ontgaan in landen waar zij actief zijn en waarde creëren, dichten.
